WSA w Warszawie wyznacza kierunek wykładni przepisów o planie ogólnym po reformie planistycznej – jedno z pierwszych orzeczeń dotyczących uzgodnienia z Wodami Polskimi

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2026 r., sygn. VII SA/Wa 3073/25, jest jednym z pierwszych orzeczeń odnoszących się do uzgadniania planów ogólnych gmin po wejściu w życie reformy planistycznej. Sprawa dotyczyła odmowy uzgodnienia projektu planu ogólnego Miasta Wejherowa przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z uwagi na sposób uwzględnienia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

WSA uchylił zaskarżone przez Gminę Miasto Wejherowo decyzję Prezesa Wód Polskich. Choć wyrok jest jeszcze nieprawomocny, jego uzasadnienie zawiera istotne wskazówki dotyczące relacji pomiędzy ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawem wodnym oraz rozporządzeniem wykonawczym regulującym sporządzanie planów ogólnych.

Stan faktyczny

Prezes Wód Polskich odmówił uzgodnienia projektu planu ogólnego, wskazując, że gmina nie uwzględniła w wystarczającym stopniu obszarów objętych mapami zagrożenia i ryzyka powodziowego. Organ swoje stanowisko opierał przede wszystkim na:

• art. 13b ust. 3 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan ogólny musi uwzględniać obszary szczególnego zagrożenia powodzią, wały przeciwpowodziowe oraz pasy 50 m od stopy wału,

• art. 166 ustawy – Prawo wodne, regulującym zasady zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią.

W ocenie organu samo wskazanie tych obszarów w ramach profili funkcjonalnych było niewystarczające.

Kluczowe stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił tej argumentacji.

Sąd zwrócił uwagę, że plan ogólny jest aktem planowania o określonej przez ustawodawcę konstrukcji. Szczególne znaczenie przypisał rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów. Rozporządzenie to przewiduje zamknięty katalog 13 stref planistycznych, które mogą zostać wyznaczone w planie ogólnym.

Oznacza to, że:

• katalog stref planistycznych ma charakter zamknięty,

• gmina nie może tworzyć dodatkowych stref wyłącznie z uwagi na występowanie określonych uwarunkowań, w tym zagrożenia powodziowego,

• każda ze stref posiada ustawowo określony profil funkcjonalny.

Zdaniem Sądu właśnie ten model został przyjęty przez ustawodawcę i nie może być modyfikowany na etapie uzgadniania projektu planu przez organy współdziałające.

Plan ogólny nie zastępuje miejscowego planu

Istotnym elementem uzasadnienia było również przypomnienie funkcji planu ogólnego.

Reforma planistyczna wprowadziła dwustopniowy model planowania przestrzennego.

Na pierwszym etapie uchwalany jest plan ogólny, który określa ramy polityki przestrzennej gminy poprzez wyznaczenie stref planistycznych oraz ich profili funkcjonalnych.

Dopiero na drugim etapie uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określa sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości.

Sąd zaakceptował rozwiązanie przyjęte przez Gminę Miasto Wejherowo, polegające na zastosowaniu odpowiednich profili dodatkowych w ramach dopuszczalnych stref planistycznych. Choć na pierwszy rzut oka niektóre strefy mogły wydawać się przeznaczone pod zabudowę, ich profil funkcjonalny obejmował również tereny wód i zieleni.

W praktyce oznacza to, że na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie możliwe wyłączenie spod zabudowy konkretnych działek położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Znaczenie art. 13b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Wyrok pokazuje również właściwe rozumienie art. 13b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis ten nakazuje uwzględnienie szeregu uwarunkowań przestrzennych, w tym między innymi:

• obszarów szczególnego zagrożenia powodzią,

• terenów objętych ochroną konserwatorską,

• form ochrony przyrody,

• terenów górniczych,

• stref ochronnych ujęć wody,

• gruntów rolnych i leśnych oraz wielu innych ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych.

Nie oznacza to jednak obowiązku tworzenia odrębnych stref planistycznych dla każdego z tych uwarunkowań. Ich uwzględnienie następuje poprzez odpowiednie przypisanie profili funkcjonalnych oraz dalsze uszczegółowienie ustaleń na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlaczego ten wyrok jest ważny?

Wyrok WSA w Warszawie należy do pierwszych orzeczeń dotyczących stosowania nowych przepisów o planie ogólnym gminy po reformie planistycznej.

Ma on istotne znaczenie dla praktyki sporządzania planów ogólnych, ponieważ potwierdza, że:

• organy uzgadniające nie mogą wymagać od gmin tworzenia nowych, niewynikających z rozporządzenia stref planistycznych,

• plan ogólny ma charakter strategiczny i ramowy,

• szczegółowe ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym wynikające z zagrożenia powodziowego, powinny być doprecyzowywane przede wszystkim na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Co dalej?

Wyrok z 31 lipca 2026 r. pozostaje nieprawomocny. Prezes Wód Polskich może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od dalszego biegu postępowania można jednak spodziewać się, że wraz z wdrażaniem reformy planistycznej podobnych sporów będzie przybywać. Organy administracji oraz sądy administracyjne będą stopniowo wypracowywać standardy interpretacyjne dotyczące nowych instytucji planowania przestrzennego.

Pierwsze orzeczenia, takie jak wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 3073/25, stanowią zatem ważny punkt odniesienia zarówno dla gmin sporządzających plany ogólne, jak i dla organów uczestniczących w procesie ich uzgadniania.