Kara za korzystanie z wód bez pozwolenia – czy organ zawsze musi ją wymierzyć?

Administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego mają charakter represyjny, ale ich wymierzenie nie powinno następować automatycznie. Szczególnego znaczenia nabiera sytuacja, w której podmiot jeszcze przed upływem dotychczasowego pozwolenia wystąpił o kolejne, a brak nowego pozwolenia był związany z przebiegiem postępowania administracyjnego.

Korzystanie z wód bez pozwolenia – stan faktyczny

W praktyce organów administracji wodnej pojawiają się sprawy, w których przedsiębiorca, zakład lub jednostka samorządu terytorialnego kontynuuje korzystanie z wód po upływie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Może chodzić m.in. o wprowadzanie ścieków przemysłowych, wód popłucznych lub innych substancji do wód albo do ziemi.

W tego rodzaju sprawach szczególnie istotne jest ustalenie, czy rzeczywiście doszło do korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia, a także – jeżeli tak – jakie były przyczyny takiego stanu rzeczy.

Nie każda sytuacja, w której w określonym momencie brak jest aktualnego dokumentu, powinna być bowiem oceniana w oderwaniu od przebiegu postępowania administracyjnego.

Wniosek o nowe pozwolenie złożony przed wygaśnięciem dotychczasowego

Załóżmy sytuację, w której dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne obowiązuje do końca stycznia, natomiast podmiot korzystający z wód już w grudniu poprzedniego roku składa wniosek dotyczący kolejnego pozwolenia.

Podmiot nie pozostaje zatem bierny. Podejmuje działania zmierzające do zapewnienia dalszej legalności prowadzonej działalności jeszcze przed upływem obowiązywania dotychczasowej decyzji.

Jeżeli następnie postępowanie w sprawie kolejnego pozwolenia przedłuża się, pojawia się istotne pytanie:

czy podmiot, który z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpił o kolejne pozwolenie, powinien być traktowany w taki sam sposób jak podmiot, który w ogóle nie podjął działań zmierzających do uregulowania swojej sytuacji prawnej?

Odpowiedź wymaga analizy nie tylko przepisów dotyczących samej kary, ale również regulacji dotyczących wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych oraz całego przebiegu postępowania.

Znaczenie art. 414 Prawa wodnego

Jednym z przepisów wymagających szczególnej uwagi jest art. 414 Prawa wodnego.

Przepis ten reguluje m.in. kwestie związane z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego. W określonych przypadkach ustawodawca przewidział szczególne rozwiązanie związane ze złożeniem, przed upływem okresu obowiązywania pozwolenia, wniosku dotyczącego kolejnego okresu jego obowiązywania.

Dlatego w sprawie dotyczącej korzystania z wód po upływie dotychczasowego pozwolenia organ nie powinien poprzestać na prostym ustaleniu daty wygaśnięcia decyzji.

Powinien odpowiedzieć przede wszystkim na pytania:

• kiedy dokładnie złożono wniosek o kolejne pozwolenie,

• czego dokładnie dotyczył wniosek,

• czy spełniał wymagania przewidziane w art. 414 Prawa wodnego,

• jakie skutki prawne wywoływał,

• jaki był przebieg postępowania,

• czy występowały przeszkody w wydaniu kolejnego pozwolenia,

• oraz czy ewentualny brak pozwolenia można przypisać stronie.

Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwala prawidłowo ocenić, czy zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności administracyjnej.

Organ musi ustalić, kto powinien posiadać pozwolenie

W praktyce dodatkowe komplikacje mogą powstać w sytuacji, gdy organ ma wątpliwości co do tego, który podmiot powinien być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego.

Może się bowiem zdarzyć, że działalność faktycznie prowadzi określony zakład, jednostka organizacyjna lub operator infrastruktury, natomiast kwestia tego, kto formalnie powinien posiadać pozwolenie, wymaga wyjaśnienia.

Ma to bezpośrednie znaczenie również dla późniejszego postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej.

Jeżeli organ wymierza karę za korzystanie z wód bez pozwolenia, powinien jednoznacznie ustalić:

kto korzystał z wód, jaki rodzaj korzystania miał miejsce oraz który podmiot był zobowiązany do posiadania pozwolenia.

Nie można automatycznie utożsamiać podmiotu prowadzącego określoną działalność z podmiotem, na którym w konkretnym stanie faktycznym ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia.

Administracyjna kara pieniężna nie może być oderwana od okoliczności sprawy

Prawo wodne przewiduje administracyjne kary pieniężne za określone przypadki korzystania z wód bez wymaganej zgody.

Nie oznacza to jednak, że organ może ograniczyć postępowanie do stwierdzenia, że w określonym dniu pozwolenie nie obowiązywało.

Znaczenie mają również przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do kar z Prawa wodnego istotny jest art. 472c Prawa wodnego, który przewiduje stosowanie przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W konsekwencji organ powinien uwzględnić również regulację art. 189f k.p.a.

Art. 189f k.p.a. – możliwość odstąpienia od kary

Art. 189f § 1 k.p.a. przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonych przypadkach.

Szczególnego znaczenia nabiera przesłanka związana ze znikomą wagą naruszenia prawa, jeżeli strona zaprzestała naruszania prawa.

Ocena tej przesłanki nie powinna mieć charakteru abstrakcyjnego.

Organ powinien uwzględnić konkretne okoliczności sprawy, w szczególności:

• charakter naruszenia,

• czas jego trwania,

• jego rzeczywiste skutki,

• zachowanie strony,

• stopień jej zawinienia, o ile ma znaczenie dla oceny sytuacji,

• działania podejmowane w celu zapewnienia zgodności z prawem,

• oraz przyczyny powstania stanu niezgodnego z prawem.

W sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych może mieć zatem istotne znaczenie fakt, że podmiot jeszcze przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia wystąpił o kolejne.

Nie można utożsamiać podmiotu działającego świadomie z podmiotem, który próbował uregulować sytuację

Z perspektywy art. 189f k.p.a. istotne jest rozróżnienie dwóch sytuacji.

Pierwsza dotyczy podmiotu, który świadomie korzysta z wód bez wymaganego pozwolenia, nie podejmuje działań w celu uregulowania sytuacji i przez długi czas pozostaje poza systemem wymaganych zgód.

Druga dotyczy podmiotu, który:

1. posiadał wcześniej wymagane pozwolenie,

2. przed jego wygaśnięciem wystąpił o kolejne,

3. współpracował z organem w toku postępowania,

4. nie miał wpływu na czas trwania postępowania albo na występujące w nim wątpliwości,

5. a ewentualny okres formalnego braku pozwolenia był stosunkowo krótki.

Traktowanie obu przypadków w identyczny sposób może prowadzić do nieproporcjonalnych rezultatów.

Czy organ musi zbadać możliwość odstąpienia od kary?

Tak.

Jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że potencjalnie może zachodzić przesłanka z art. 189f k.p.a., organ powinien ją rozważyć.

Nie wystarczy samo stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki formalne wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organ powinien również wyjaśnić, dlaczego w konkretnej sprawie nie znalazł podstaw do odstąpienia od jej nałożenia.

Brak takiej analizy może prowadzić do naruszenia art. 189f k.p.a. w związku z właściwymi przepisami Prawa wodnego, a także przepisów procesowych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Szczególne znaczenie ma przyczyna powstania naruszenia

W sprawach tego rodzaju nie można abstrahować od pytania, dlaczego doszło do korzystania z wód bez aktualnego pozwolenia.

Jeżeli przyczyną był brak zainteresowania podmiotu uregulowaniem sytuacji prawnej, ocena sprawy będzie inna niż w przypadku, gdy podmiot podjął odpowiednie działania jeszcze przed wygaśnięciem pozwolenia, a następnie oczekiwał na zakończenie postępowania administracyjnego.

Jeszcze inaczej należy oceniać sytuację, w której samo postępowanie było komplikowane przez wątpliwości organu dotyczące właściwego podmiotu, zakresu nowego pozwolenia lub innych kwestii pozostających w sferze działania administracji.

Co powinien zbadać organ?

W postępowaniu dotyczącym administracyjnej kary pieniężnej organ powinien zatem szczegółowo ustalić:

Po pierwsze – jaki był zakres i okres obowiązywania dotychczasowego pozwolenia.

Po drugie – kiedy i przez jaki podmiot został złożony wniosek dotyczący kolejnego pozwolenia.

Po trzecie – jaki był przedmiot tego wniosku i czy spełniał przesłanki określone w art. 414 Prawa wodnego.

Po czwarte – jaki był przebieg postępowania i z jakich przyczyn nie doszło wcześniej do wydania kolejnego pozwolenia.

Po piąte – który podmiot był zobowiązany do posiadania pozwolenia.

Po szóste – czy rzeczywiście doszło do korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia.

Po siódme – a nawet jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie będzie twierdząca – czy charakter i okoliczności naruszenia nie uzasadniają odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.

Podsumowanie

Postępowanie w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez pozwolenia nie powinno sprowadzać się wyłącznie do sprawdzenia, czy w określonym dniu istniało ważne pozwolenie wodnoprawne.

Konieczne jest zbadanie całego kontekstu prawnego i faktycznego.

Szczególne znaczenie może mieć sytuacja, w której podmiot jeszcze przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia wystąpił o kolejne pozwolenie, a następnie postępowanie administracyjne przedłużało się z przyczyn niezależnych od niego.

W takim przypadku organ powinien nie tylko prawidłowo ustalić, czy w ogóle doszło do korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia, lecz także zbadać, czy charakter i okoliczności ewentualnego naruszenia nie uzasadniają odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W praktyce oznacza to, że przed wydaniem decyzji nakładającej karę organ powinien odpowiedzieć nie tylko na pytanie „czy doszło do naruszenia?”, ale również na pytania „kto odpowiada za jego powstanie?”, „z jakich przyczyn do niego doszło?” oraz „czy w konkretnych okolicznościach wymierzenie kary jest rzeczywiście uzasadnione?”.