Art. 77 ust. 3 Prawa wodnego po wyroku NSA – granice uznania Wód Polskich przy inwestycjach na terenach powodziowych

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2025 r., sygn. III OSK 996/22, ma istotne znaczenie dla praktyki stosowania art. 77 ust. 3 Prawa wodnego. Orzeczenie dotyczy granic uznania administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosków o zwolnienie z zakazu obowiązującego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Znaczenie tego wyroku nie sprowadza się jednak wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy organ może odmówić zwolnienia. Istotne jest również to, jak powinno wyglądać postępowanie poprzedzające taką odmowę.

Nie każde zagrożenie powodziowe oznacza zagrożenie dla jakości wód

Art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego ustanawia zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Jednocześnie art. 77 ust. 3 przewiduje możliwość zwolnienia od tego zakazu, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

W praktyce powstaje więc pytanie, czy organ powinien badać wyłącznie charakterystykę powodziową terenu, czy również sposób, w jaki planowane przedsięwzięcie zostało zabezpieczone.

Odpowiedź na to pytanie nie powinna być oderwana od konkretnego zamierzenia. Sam fakt, że wody powodziowe mogą osiągnąć określoną rzędną, nie przesądza jeszcze o tym, że ścieki zgromadzone w szczelnym zbiorniku przedostaną się do środowiska.

W tym zakresie szczególnie interesujący pozostaje wcześniejszy wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 168/23. Sąd wskazał w nim:

„właściwy organ Wód Polskich nie może poprzestać na samej tylko ocenie stopnia zagrożenia powodziowego występującego na obszarze planowanego zamierzenia budowlanego, ale zobowiązany jest dokonać także oceny, czy przewidziane we wniosku inwestora rozwiązania dają, i ewentualnie jak wysoki, stopień gwarancji, że do takiego pogorszenia jakości wód w przypadku zaistnienia powodzi nie dojdzie”.

Stanowisko to jest szczególnie istotne w sprawach dotyczących zbiorników bezodpływowych. Ich konstrukcja, szczelność, sposób posadowienia czy zabezpieczenie przed wyporem mogą mieć bezpośrednie znaczenie dla oceny ryzyka.

NSA: zwolnienie ma charakter uznaniowy

Wyrok NSA z 6 czerwca 2025 r., III OSK 996/22, wprowadza jednak istotne zastrzeżenie.

NSA wskazał na uznaniowy charakter kompetencji organu wynikającej z art. 77 ust. 3 Prawa wodnego. Użycie przez ustawodawcę sformułowania „może” oznacza, że nawet ustalenie, iż określony sposób gromadzenia ścieków nie powoduje zagrożenia dla jakości wód, nie oznacza automatycznie obowiązku udzielenia zwolnienia.

Ma to praktyczne znaczenie dla sposobu formułowania zarzutów wobec decyzji odmownej. Nie wystarczy twierdzić, że inwestor zastosował odpowiednie zabezpieczenia, a zatem organ powinien wydać zgodę.

Konieczne jest wykazanie czegoś więcej: że organ nieprawidłowo ustalił przesłanki zastosowania art. 77 ust. 3 albo przekroczył granice uznania administracyjnego.

Gdzie przebiegają granice uznania Wód Polskich?

Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności.

Organ nadal jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli zatem inwestor przedstawia konkretne rozwiązania techniczne mające zabezpieczyć zbiornik przed skutkami powodzi, organ powinien się do nich odnieść.

W przypadku zbiornika bezodpływowego istotne mogą być między innymi: jego konstrukcja, szczelność, sposób posadowienia, zabezpieczenie przed wyporem, rzędna włazu, podwyższenie terenu czy przewidywany poziom wód powodziowych.

Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie, że „woda może znaleźć się powyżej poziomu terenu”. Organ powinien wskazać, dlaczego w konkretnym przypadku prowadzi to do zagrożenia jakości wód.

Można to zobrazować prostym ciągiem:

powódź → oddziaływanie wód na zbiornik → uszkodzenie lub rozszczelnienie → wydostanie się ścieków → pogorszenie jakości wód.

Jeżeli organ nie wyjaśnia poszczególnych elementów tego mechanizmu, powstaje pytanie, czy rzeczywiście prawidłowo ustalił przesłankę zastosowania art. 77 ust. 3 Prawa wodnego.

Co oznacza to dla inwestorów?

Po wyroku NSA strategia procesowa w tego rodzaju sprawach powinna być bardziej precyzyjna.

Nie należy opierać argumentacji wyłącznie na twierdzeniu, że inwestycja została odpowiednio zabezpieczona. Należy wykazać, w jaki sposób zastosowane rozwiązania wpływają na konkretne ryzyko zanieczyszczenia wód.

Z kolei w przypadku decyzji odmownej warto zbadać, czy organ rzeczywiście przeanalizował przedstawione rozwiązania, czy tylko stwierdził występowanie zagrożenia powodziowego.

Jeżeli organ pominął istotne dowody albo nie wyjaśnił, dlaczego określone zabezpieczenia są niewystarczające, podstawą skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego mogą być nie tylko zarzuty dotyczące art. 77 ust. 3 Prawa wodnego, ale również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wnioski

Wyrok NSA z 6 czerwca 2025 r., III OSK 996/22, nie oznacza, że położenie inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią automatycznie przesądza o odmowie zwolnienia. Oznacza natomiast, że zwolnienie z zakazu nie jest prawem podmiotowym inwestora, lecz rozstrzygnięciem pozostawionym uznaniu organu.

Nie zwalnia to jednak Wód Polskich z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wykazania, że w konkretnej sprawie występuje zagrożenie dla jakości wód.

Właśnie dlatego w sprawach dotyczących art. 77 ust. 3 Prawa wodnego kluczowe znaczenie ma nie tylko sama mapa zagrożenia powodziowego, ale również indywidualna ocena przedsięwzięcia, jego rozwiązań technicznych i rzeczywistego mechanizmu potencjalnego zanieczyszczenia wód.