Znaczenie uwag do protokołu z kontroli administracyjnej – dlaczego bierność strony działa na jej niekorzyść?

utworzone przez | sty 29, 2026 | postępowanie przed organem, w sądach administracyjnych | 0 komentarzy

adwokatka Karolina Wierzbicka bio

Znaczenie uwag do protokołu z kontroli administracyjnej – dlaczego bierność strony działa na jej niekorzyść?

W toku kontroli administracyjnej wielu przedsiębiorców i innych podmiotów kontrolowanych traktuje protokół wyłącznie jako techniczne podsumowanie czynności organu. Tymczasem protokół z kontroli ma kluczowe znaczenie dowodowe, a brak zgłoszenia uwag na tym etapie może istotnie osłabić pozycję strony w dalszym postępowaniu również przed sądem administracyjnym.

Protokół z czynności administracyjnych – co wynika z art. 68 k.p.a.?

Zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. protokół powinien odzwierciedlać:
  • kto, kiedy i gdzie dokonał czynności,
  • jaki był jej przebieg,
  • kto był obecny i w jakim charakterze,
  • jakie uwagi zgłosiły osoby uczestniczące w czynności.
Z kolei § 2 nakłada obowiązek odczytania protokołu i jego podpisania przez osoby biorące udział w czynności, a odmowę lub brak podpisu należy odnotować.
Ustawodawca nie pozostawia wątpliwości  protokół ma być dokumentem kompletnym i rzetelnym, obejmującym także stanowisko strony.

Podmiot kontrolowany nie jest biernym obserwatorem

Jednym z najczęstszych błędów popełnianych w trakcie kontroli administracyjnych jest brak reakcji strony na nieprawidłowości proceduralne, takie jak:
  • wątpliwości co do składu zespołu kontrolnego,
  • brak lub wadliwość upoważnień,
  • nieprawidłowy sposób przeprowadzenia czynności,
  • rozbieżności między rzeczywistym przebiegiem kontroli a jego opisem w protokole.
W praktyce przyjmuje się często założenie, że zarzuty te będzie można skutecznie podnieść później – w odwołaniu lub skardze do sądu administracyjnego. To założenie bywa błędne. Stanowisko sądów administracyjnych -znaczenie momentu zgłoszenia zarzutów
Z doświadczenia procesowego wynika, że sądy administracyjne zwracają uwagę na to, czy i kiedy strona zgłaszała zastrzeżenia. W jednej ze spraw rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (w której uczestniczyłam) sąd wprost wskazał w motywach rozstrzygnięcia, że zarzuty dotyczące składu organu kontrolnego oraz sposobu przeprowadzenia kontroli nie były podnoszone na etapie sporządzania protokołu.
W konsekwencji argumenty te zostały ocenione jako spóźnione, co znacząco ograniczyło ich skuteczność na etapie sądowym.

Brak uwag w protokole – jakie są konsekwencje?

Niezgłoszenie uwag do protokołu może zostać odczytane jako:
  • akceptacja przebiegu czynności,
  • potwierdzenie prawidłowości ustaleń organu,
  • rezygnacja z kwestionowania naruszeń proceduralnych.
  • Protokół staje się wówczas punktem odniesienia dla organu odwoławczego oraz sądu, a jego treść jest trudna do podważenia wyłącznie na podstawie późniejszych twierdzeń strony.

Zdaniem NSA „Żaden przepis k.p.a. nie przewiduje, iż dane zawarte w protokole kontroli wiążą organ administracji o ile podmiot kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń. Protokół kontroli jest dowodem, który polega ocenie organów administracji tak jak każdy inny dowód. Może być on podstawą ustaleń faktycznych zarówno wówczas, gdy nie zostały zgłoszone zastrzeżenia jak i wówczas gdy zastrzeżenia zostały zgłoszone. Zastrzeżenia, w zależności od ich treści, mogą być sygnałem dla organu administracji do uzupełnienia materiału dowodowego jednakże same w sobie nie dyskwalifikują przydatności dowodowej protokołu kontroli”.

W tym samym wyroku podkreślono, że  „W protokole kontroli wskazano, że podstawą jego sporządzenia były art. 67 § 1 k.p.a. oraz art. 68 k.p.a. Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje, iż dane zawarte w protokole kontroli wiążą organ administracji, o ile podmiot kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń. Takiego rozwiązania nie przewidują również przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Protokół kontroli jest dowodem, który podlega ocenie organów administracji tak jak każdy inny dowód.” Wyrok NSA z 22.05.2020 r., II OSK 2681/19, LEX nr 3036857.

 Dlaczego warto zgłaszać uwagi – nawet jeśli organ się z nimi nie zgadza?

Zgłoszenie uwag do protokołu:
  • zabezpiecza interesy strony na dalszym etapie postępowania,
  • utrwala zastrzeżenia w materiale dowodowym,
  • pozwala wykazać, że strona reagowała na nieprawidłowości „na bieżąco”,
  • wzmacnia argumentację w ewentualnej skardze do WSA lub NSA.
Nawet jeśli organ odmówi uwzględnienia uwag, sam fakt ich zgłoszenia ma znaczenie procesowe.
Przykładowo w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że  „Istota protokołu z oględzin polega na tym, że odzwierciedla on i potwierdza istniejący w momencie oględzin stan faktyczny. Kluczowym elementem jest zatem czas sporządzenia protokołu, który nie może być spisany „ex post”, lecz w trakcie przeprowadzania danej czynności. Jest to dokument w pełni integralny, który nie może być następnie modyfikowany. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na art. 71 k.p.a., który stanowi, że skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem”. Wyrok WSA w Krakowie z 20.09.2024 r., II SA/Kr 888/24, LEX nr 3774374.

Podsumowanie

Kontrola administracyjna to nie tylko obowiązek znoszenia czynności organu, ale również moment, w którym strona powinna aktywnie dbać o swoje prawa. Protokół z kontroli nie jest formalnością -to dokument, który często przesądza o dalszym biegu sprawy.
Dlatego każdorazowo, gdy pojawiają się wątpliwości co do przebiegu kontroli, składu organu czy prawidłowości czynności, należy je zgłosić do protokołu. Zaniechanie w tym zakresie może okazać się kosztowne -także na etapie sądowym.

Prześlij komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *